深度 | 自然资源部强监管，高精地图产业必须“有序扩张”
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过去，通常由大型图商等企业主导地图生产及标准制定的局面或将有所改变。
编辑 | 鹿野
自2001年首张导航电子地图制作甲级测绘资质（高精地图资质）获批以来，至今20多年的时间里，资质的发放经历“由松至紧、由快到慢”的节奏。
近日，根据《关于做好智能网联汽车高精度地图应用试点有关工作的通知》，北京、上海、广州、深圳、杭州、重庆六个城市将在自然资源部的监管下开展智能网联汽车高精度地图应用试点工作。
自然资源部手握主要监管权，一边放缓资质审批节奏，一边则放开智能网联汽车应用试点城市。
高精地图或迎强监管
在国家信息安全红线面前，自然资源部的监管职能一再被重申。
按照上述《通知》要求，自然资源部将强化自动驾驶活动中地理信息采集、汇聚、处理、使用全流程的安全保密管理，确保国家地理信息安全。
这在汽车产商看来，现有框架下高精地图已然成为强监管，也是一个新开端。
中国第一汽车集团有限公司智网生态经理李炜表示，官方层面正式开始探索未来合规运行监管之路，先试点再扩展是监管探索典型做法。
众所周知，目前市面上使用的地理信息加密技术还是基于2003年认定的地形图保密技术，也极大促进了导航电子地图的发展。
2003年，在政府有关部门推动下，开始了导航电子地图标准的起草。只是由于缺少相应标准的规范和保密处理技术的支撑，可供公开使用的导航电子地图仍极其缺乏。
2004年，原国家测绘局发布《测绘资质管理规定》，规定“在我国从事测绘活动的单位必须取得《测绘资质证书》”，开始放开资质管理。随后，高德软件（2004年）、灵图软件、长地万方、凯立德、易图通（2005年）等先后获得资质。
至此，在原国家测绘局的监管下，市场保持平均每年只通过一家高精地图资质的获批速度。以滴滴2017年10月拿下牌照为节点，此前的17年，只有14家公司拿到高精地图牌照。
这一情况在2018、2019年前后开始发生转变。
截至2021年底，共有31家单位获批甲级电子导航地图资质。也就是说，从2018年—2021年，共有17家单位拿下高精地图牌照，且互联网企业、科技公司和车企控股企业的比例占绝对优势。
在武汉大学测绘遥感信息工程国家重点实验室教授李必军看来，现阶段，有关部门对高精地图的审查正在收紧。
据泰伯网综合公开信息统计，今年完成复审换证的导航电子地图制作甲级测绘资质单位有19家。
截止目前，滴滴等十几家企业未能出现在自然资源部最新公布的一批导航电子地图制作甲级测绘资质（高精地图资质）复审换证通过的名单之中。也就是说，至少还有三分之一的企业正重新被审视。
某种意义上，导航电子地图制作甲级测绘资质或成为自然资源部门强监管的路径之一。
不论是下发前审查还是复审换证，企业至少需要花一个月以上的等待时间。今年三次复审换证，分别于2月21日、3月25日及8月9日公布结果。
有业内人士认为，尚未通过复审的多家企业，其资质有可能被回收。
地方政府把握主导权
从名单来看，目前已获取资质的单位包括传统图商、事业单位和大厂系三类：传统图商包括四维图新、高德、灵图、长地万方、凯立德等，事业单位包括江苏省测绘工程院、浙江省测绘科学技术研究院、江苏省基础地理信息中心，以及华为、腾讯、百度、阿里等大厂。
从长远的安全考虑，李必军表示，国有企业或者事业单位或将主导整个高精地图的信息安全。
至于已通过复审换证的企业，也相当于获得了参与北京、上海、广州、深圳、杭州、重庆六城市的高精度地图应用试点工作的通行证。
按照《通知》，此次试点将具体监管权下放到了各试点城市所在省级自然资源管理部门。各地按照国务院部署要求和国家测绘地理信息管理、数据安全相关法律法规政策，编制试点实施方案，提出时间表、路线图，根据自动驾驶地图数据不同应用场景合理划定不同类型试点应用范围。
早在今年4月，试点城市之一重庆便发布《智能网联汽车高精度地图管理试行办法》并强调地理信息数据安全监管规则。
例如，高精度地图数据采集应严格遵守《导航电子地图安全处理技术基本要求》；中外合资、外商独资企业不得从事外商投资禁入领域的测绘活动；相关单位存储高精度地图数据时，应保证相关数据的安全；测绘资质单位必须按照公开地图内容表示、基础地理信息公开表示、遥感影像公开使用、导航电子地图安全处理技术等有关规定与标准，正确表达高精度地图数据内容，并依法报送自然资源部认定的单位进行保密技术处理等。
从地方主管部门的视角看，在国内，只有具备导航资质和保密性质的企事业单位才能开展高精地图采集，部分开发自动驾驶技术的企业不得不依托高德、百度、四维等地图公司的数据，但又试图建立起自身自动驾驶系统的“护城河”，往往会在图商提供的地图上进行二次提取，导致数据的违法采集、提取、传输和应用。
基于此，浙江省自然资源厅在去年年底牵头出台首个聚焦于智能网联车用地图领域的省级地方标准，指导数据生产商如何生产智能网联汽车道路基础地理数据、数据应用商如何应用数据，从而按统一标准来指导、规范数据采集、生产和应用。
这也意味着，过去通常由大型图商等企业主导导航地图、自动驾驶地图生产及标准制定的局面或许也将有所改变。
在浙江省智能网联车用地图的研制工作中，除了牵头方浙江省测绘科学技术研究院，还包括吉利汽车研究院（宁波）有限公司、易图通科技（北京）有限公司、浙江数智交院科技股份有限公司、浙江大学、清华大学、浙江省标准化研究院、德清县地理信息中心等单位。
高级别自动驾驶试点仍显保守
“现阶段，布局自动驾驶的单位基本上都处于亏损状态，应用没法落地。”有业内人士表示。
此次的试点落地，李必军认为，某种程度上是自然资源部对公安部、交通运输部、工信部等部委以及行业专家呼吁高精地图应用落地的一次正面回应。
在先前北京启动国内首个自动驾驶出行服务商业化试点等基础上，本次新的城市试点增加至6个，范围远大于之前的几个先导示范区。这在李炜看来，试点也意味着官方认为产业已经发展到了迫切需要的时期，认可了车企近些年的探索发展。
上文的《通知》也明确提出，加强与试点企业的交流，提供试点区域地理信息成果，做好政策解读和指导工作，督促试点企业认真落实主体责任，争取在试点工作基础上形成可在全国复制、推广的自动驾驶相关地图安全应用技术路径和示范模式。
对于想在智能驾驶领域加快高精融合发展的企业而言，更多还是应结合自身实际与拟合作城市主管部门进行沟通合作。李炜指出，“不同的规则深度和细节可能会影响各家的技术方案，毕竟各家方案实际差异还是不小的。”
但显然，试点城市的应用范围并没有迈开太大步子，比如示范应用的重点在高级辅助驾驶地图城市普通道路、高精度位置导航应用等，而并未直接面向高级别的自动驾驶高精地图。
《通知》显示，支持不同类型地图面向自动驾驶应用多元化路径探索，支持不同主体就不同技术路线、不同应用场景开展测试验证和应用推广，支持试点城市根据产业实际需求，开展高级辅助驾驶地图城市普通道路、高精度位置导航应用等先行先试和示范应用。
有业内人士表示，所谓的试点城市示范区基本避开了敏感场所，通常会局限于某些区域，如首先选择城市之外的港口、码头，封闭的产业园区等领域。而对于在示范区之外的违规测绘，主管部门势必要进行监管。
当然，在《测绘资质管理办法》修订之后，国内并非只允许拥有导航电子地图制作甲级测绘资质单位对地图进行生产和更新，企业可以通过申请导航电子地图测绘乙级资质来解决区域范围内高精度地图采集生成和更新的问题。
眼下，试点城市之外，武汉、嘉兴、湖州、宁波、温州等地均开展了智能网联汽车或自动驾驶示范建设。
试点城市是否会大规模推开呢？
李必军表示，技术路线是否成熟，加密手段是否可靠，自然资源部及其他部委之间的监管责任是否能协同等，都将是其中不可或缺的影响因素。
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